글 | 양혜원 연구위원

국제적으로 문화영향평가(Cultural Impact Assessment)는 ‘정책결정자로 하여금 가치, 신념, 사상, 이념, 도덕, 생활습관, 전통, 그리고 여타의 물질적·비물질적 환경에 미치는 긍정적 영향을 제고하고, 부정적 영향을 완화·저감할 수 있도록 돕는 미래지향적 수단’으로 알려져 있다(Partal, 2013). A. Partal에 따르면 문화영향평가는 아래의 지도에서 보듯이 특히 원주민 공동체(indigenous community)가 발달되어 있는 호주, 뉴질랜드, 일본 북부, 하와이, 캐나다 등을 중심으로 시행되어 왔다.1) 그러나 최근 문화영향평가의 범주와 지평은 더욱 확장되고 있는 것으로 보인다. 이하에서는 그간 세계 각국에서 진행되어온 문화영향평가 사례와 개발사 업 등의 문화적 영향을 평가하기 위한 다양한 노력들, 그리고 2017년 현재 한국 에서 진행되고 있는 문화영향평가제도의 현황을 살펴봄으로써, 향후 문화영향 평가의 미래를 전망해보도록 한다.

뉴질랜드 오클랜드 위원회의 문화영향평가2)3) 

뉴질랜드 오클랜드 위원회 (Auckland Council)에 의한 문화영향평가는 오클랜드 지역의 원주민인 마나훼누아(Mana Whenua)족이 지역 및 자연 자원과의 관계에서 형성하는 문화적 가치, 문화적 이해관계 및 연관성을 기록하고, 개발사업이 이에 어떠한 영향을 미치며 그 완화책으로는 무엇이 있는지를 제시하도록 하고 있다. 개발사업지가 마나훼누아 원주민에 있어 중요한 가치가 있는 지역이거나, 고고학적 유적지나 뛰어난 자연경관이나 특성을 가진 영역과 가까운 지역 등일 경우 문화영향평가를 시행하게 되며, 원주민이 직접 문화영향평가를 시행하고 오클랜드 위원회는 시행과정의 조율, 정보제공, 권고사항 전달 등의 지원을 수행하는 구조로 진행된다는 특성을 띤다.

캐나다 매켄지밸리의 문화영향평가4)5)

캐나다 노스웨스트 준주에 위치한 매켄지밸리(Mackenzie Valley)에서는 환경영향평가 아래 문화영향평가를 포함하여 개발사업이 매켄지밸리의 문화적 환경(유형적 문화유산, 정신적·역사적·사회적으로 의의가 있는 장소, 작물재배 및 토지활용 방식, 지역의 문화·정체성·가치를 포함하는 넓은 범위의 문화경관, 문화적 가치·표현·지식체계 등)에 미칠 부정적 영향을 진단하고 최소화하기 위한 전략을 수립하고 있다. 평가는 예비검토(preliminary screenings), 환경 평가(Environmental Assessment), 환경영향검토(Environmental Impact Review)의 단계로 구성되며, 문화영향평가는 다음과 같은 6개의 절차로 진행된다.

매켄지밸리 환경영향검토위원회(Mackenzie Valley Environmental Impact Review Board: 이하 검토위원회)는 조사결과, 다음과 같은 경우에는 개발의 중지를 권고하고 있다.

1. 중대한 부정적 영향에 대한 완화책이 개발업자에 의하여 모두 고려되었으나 모두 실현 불 가능하다고 판단된 경우
2. 공식적 기록으로 제출된 증거에 기초할 때 문제의 장소가 매우 높은 문화적 가치를 가짐이 분명하고 그 가치가 제안된 개발 유형과는 양립할 수 없는 경우
3. 영향권의 중심에 있는 문화 집단이 개발 제안의 주요 세부사항이 공개된 직후부터 높은 수 준의 우려를 표한 경우
4. 개발업자와 문화 집단이 서로 합의를 이룰 가능성이 희박하여 완화책을 적용하는 방식으로 개발이 수용되기 어려운 경우

미국의 사회영향평가(SIA)와 EU의 통합영향평가(IIA)

미국에서 시행되고 있는 사회영향평가(Social Impact Assessment)와 EU에서 시행되고 있는 통합 영향평가(Integrated Impact Assessment)도 문화영향평가와 비교하여 살펴 볼 필요가 있다. 먼저 미국 사회영향평가의 경우 ‘개발사업이나 정책 등이 지역 주민과 지역사회에 미칠 영향을 평가’하는 제도로 2003년부터 추진되었으며 환경영향평가만으로는 검증할 수 없는 지역의 공동체 혹은 민족 등의 문화적 정체성과 같이 문화적 가치나 문화적 특성을 중요한 평가 내용으로 포함하고 있다.

한편 EU의 통합영향평가와 관련하여, 유럽위원회(European Commiss-ion)의 영향평가 가이드라인에서는 사회적 영향을 다음과 같이 6개의 분야로 구분하고 있다.

1. 고용 및 노동시장 
   
2. 일자리 질과 관련한 표준 및 권리
3. 취약계층의 사회통합 및 보호
4. 성평등, 공평한 대우 및 기회, 차별금지
5. 사회보호, 보건 및 교육 제도에 대한 접근 및 영향
6. 공중보건 및 안전

한국의 문화영향평가제도6)7)

우리나라의 경우 2003년부터 문화영향평가 도입에 대한 논의와 관련 연구들이 진행되었으며, 2013년 「문화기본법」이 제정되고, 동법에 국가와 지자체의 책무로 ‘문화영향평가’가 규정되면서 본격적으로 제도화되었다. 이후 2014~2015년에 시범평가가 진행되었고, 2016년부터 본평가가 시작되어 15건의 중앙정부 및 지자체의 정책과 계획에 대한 문화영향평가가 시행되었으며, 2017년에도 15건에 대한 평가가 진행 중이다.

다른 나라에서 시행 중인 문화영향평가가 지역 토착민(원주민)의 고유한 문화를 보호하거나 지역 고유의 문화유산·문화경관을 보존하는 것을 주된 목표로 하며, 그 범위 또한 일부 지역에서 자체적으로 시행하거나 환경영향평가제도 내의 하위영향평가로 시행하는 경우가 많은 반면, 한국의 문화영향평가제도는 국가차원에서 전국적으로, 타 영향평가제도와는 독립적으로 시행하고 있으며, 경제 성장 패러다임에 근거한 개발정책에 대한 반대 담론으로서의 성격을 강하게 띠고 있다는 점에 그 특성이 있다.

이에 따라 공공정책 및 계획이 미치는 문화적 영향을 문화향유, 표현 및 참여, 문 화유산 및 문화경관, 공동체, 문화다양성, 창조성 등 다양한 측면에서 평가하고, 대상 정책이 문화적으로 바람직한 방향으로 개선될 수 있도록 정책적 제언을 도 출하고 직접 찾아가는 컨설팅까지 수행하고 있다. 또한 현장조사, 문헌분석, 정책관계자에 대한 FGI(Focused Group Interview)및 심층인터뷰, 설문조사, 전문가평가 등을 종합적으로 활용하는 표 준평가도구 개발과 평가 가이드라인의 개선, 중앙정부와 지자체를 아우르는 문 화영향평가 추진체계 기반 마련 등을 지속적으로 추진하고 있다.

문화영향평가의 미래

최근에는 호주, 뉴질랜드, 미국, 캐나다와 같은 영미권국가 외에 대만에서도 한국과 같이 「문화기본법」을 제정하고, 문화영향평가제도를 도입하기 위한 노력을 경주하고 있다. 문화영향평가가 내재하고 있는 본질적인 어려움에도 불구하고, 이렇듯 국내외를 막론하고 문화영향평가에 대한 관심과 열의가 뜨거운 것은 문화가 어느덧 우리 삶의 필수적 요소로 자리 잡았다는 사실을 말해준다. 또한 다양한 공공정책과 개발사업에 있어 문화적 영향을 고려하는 것이 지속가능한 발전이라는 인류 공통의 목표와 직결되어 있다는 사실을 시사한다.

실제로 국제문화기관인 IFACCA(International Federation of ArtsCouncils and Culture Agencies), Agenda 21 for culture(UCLG’s Committee on Culture),IFCCD(International Federation of Coalitions for Cultural Diversity), Culture Action Europe, Arterial Network, IMC(International Music Council), ICOMOS( International Council on Monuments and Sites)의 네트워크는 UN Post-2014 개발의제에 문화 부분을 포함시키기 위한 선언문(Declaration on the Inclusion of Culture in the Sustainable Development Goals)을 채택하고, SDG 프레임웍(SDG Framework)에 포함되어야 할 문화 관련 지표로 ‘문화영향평가’와 관련된 지표를 제시한 바 있다.8)

공공정책의 문화적 영향을 평가하여 문화적 가치를 제고하고, 문화적으로 더 이 아니라 국제적으로도 그 의의가 인정되는 인류 공통의 과제라 할 수 있다. 다만 문화영향평가제도의 설계와 운영은 각 국가의 역사적·사회적·문화적 맥락(context)에 따라 달라질 수 있으며, 보다 바람직한 문화영향평가제도의 발전을 위하여 지속적인 국제적 협력관계의 유지와 네트워킹 노력이 함께 수반될 필요가 있을 것이다.

1) Adriana Partal (2013) Impact Assessment: A Tool to Assist Cultural Sustainable Development. People and the Planet

2) 문화체육관광부(2015) 2015 문화영향평가 연구

3) Auckland Counci. Mana Whenua Cultural Impact Assessments, Proposed Auckland Unitary Plan: Fact Sheet

4) 문화체육관광부(2015) 2015 문화영향평가 연구

5) Mackenzie Valley Review Board (2012) Cultural Impact Assessment Guidelines: Internal Working Draft 비배포용 내부자료, p.51

6) 문화체육관광부(2016) 2016 문화영향평가 종합평가보고서

7) 한국문화관광연구원(2017) 2017 문화영향평가 평가지침

8) The Future We Want Includes Culture (2015) Recognizing the role of culture to strengthen the UN Post - 2015 Development Agenda

문화정책 1권 전문 보기

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